拓展规范性文件备案范围 打通备案审查“最后一公里”,地方性,法规,工作部门

2023年12月29日(ri)，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过了全国人大常委会关(guan)于完善和加强备案审查制(zhi)度的决定。决定第二(er)十二(er)条对地方人大备案审查工作提出了明(ming)确要求：“省、自治区(qu)、直辖市的人民代表大会常务委员会根据有关(guan)法律，参照本决定制(zhi)定本地区(qu)有关(guan)规范性文件备案审查的规定。”

值得一提的是(shi)，为整体(ti)推进地方人大备案审查制(zhi)度建(jian)设，做好(hao)对地方人大制(zhi)定或修改相关(guan)法规的指(zhi)导(dao)工作，全国人大常委会法工委与重庆、广东、浙江、宁夏四个试点地方共(gong)同(tong)研究起草(cao)了《地方各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草(cao)案）》的参考范本，为地方人大常委会制(zhi)定或者修改本地区(qu)备案审查相关(guan)法规提供参考借鉴。

记者从(cong)全国人大常委会法工委获悉，截至目前，全国31个省、自治区(qu)、直辖市均已完成有关(guan)法规的制(zhi)定和修改工作，其中陕西、宁夏、重庆等(deng)地方率先于今(jin)年3月前完成了有关(guan)法规的修改工作。

全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰告诉南都记者，总(zong)体(ti)上看，31个地方制(zhi)定或者修改的有关(guan)备案审查地方性法规，深入总(zong)结近年来备案审查工作实践，充(chong)分借鉴吸收有关(guan)决定的规定和要求，将决定中的创(chuang)新(xin)性规定在地方性法规中予以体(ti)现，不断完善备案审查制(zhi)度机制(zhi)，拓展备案审查范围，细化审查重点内容(rong)，强化审查纠错程(cheng)序，推动(dong)地方备案审查制(zhi)度建(jian)设取(qu)得显(xian)著进展。

例如(ru)，北京、河南、重庆等(deng)地方拓展规范性文件备案范围，逐步(bu)将人民政(zheng)府工作部门、派出机关(guan)等(deng)属于人大常委会监督对象的国家机关(guan)以及(ji)法律、法规授(shou)权的组织制(zhi)定的规范性文件纳入人大常委会备案审查范围；重庆、福建(jian)等(deng)地方细化审查标准，将比例原则纳入审查主要标准和重点内容(rong)。

南都记者还关(guan)注到，广东、浙江、江西等(deng)地方增加开展乡镇（街(jie)道）规范性文件备案审查相关(guan)规定，打通备案审查“最后一公里”。

谈及(ji)为何(he)将监督触(chu)角延伸到乡镇街(jie)道，浙江省人大常委会法工委二(er)级巡视员刘(liu)永华称(cheng)，近年来，全国及(ji)省市县开展备案审查成效(xiao)显(xian)著，但乡镇街(jie)道的备案审查作为“最后一公里”，亟待实践破题。作为基层治理的“神经末梢”，乡镇街(jie)道直接承担社区(qu)治理、乡村振(zhen)兴等(deng)涉及(ji)公众利(li)益(yi)的工作。但一些乡镇街(jie)道发文制(zhi)定程(cheng)序不严，违法设定行(xing)政(zheng)处(chu)罚、行(xing)政(zheng)强制(zhi)，或是(shi)违反公平竞争原则，公民权益(yi)受损害往往源于“立法放水”。

此外，北京、河南、福建(jian)、青海等(deng)地方增强备案审查制(zhi)度刚性，进一步(bu)完善规范性文件纠错程(cheng)序和处(chu)理方式(shi)；四川、宁夏等(deng)地方建(jian)立法律责(ze)任追究机制(zhi)，明(ming)确对制(zhi)定机关(guan)违反有关(guan)规定追究责(ze)任的具体(ti)情(qing)形等(deng)。

解读

地方备案审查实践需要上升(sheng)为法规制(zhi)度

因具有法律性质(zhi)，但又(you)非一部典型的法律，《全国人大常委会关(guan)于完善和加强备案审查制(zhi)度的决定》被称(cheng)为“小备案审查法”，作为纠错规范性文件“利(li)剑”的备案审查制(zhi)度也(ye)迈出关(guan)键一步(bu)。

“小备案审查法”出炉后，31省份进一步(bu)制(zhi)定修改备案审查地方性法规有何(he)意(yi)义？

广东省人大在《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》解读中称(cheng)，近年来，广东省备案审查工作在实践中形成了不少成熟(shu)的经验(yan)做法，比如(ru)，在全国首个建(jian)设使用全省统一的备案审查信息平台和省法规规章规范性文件数(shu)据库，首个开展乡镇、街(jie)道规范性文件备案审查工作等(deng)，需要总(zong)结上升(sheng)为法规制(zhi)度，进一步(bu)规范保障(zhang)备案审查工作。同(tong)时，面对新(xin)情(qing)况新(xin)问(wen)题，如(ru)各地工作发展不平衡、备案审查标准需明(ming)确等(deng)问(wen)题，需要探索制(zhi)度创(chuang)新(xin)，切实解决备案审查工作中的实际问(wen)题。

河南省人大则表示(shi)，在当(dang)前社会快速发展的背景下，国家法律法规日(ri)益(yi)复杂，如(ru)何(he)确保这些法规及(ji)规范性文件的合法性、有效(xiao)性，成为了亟须解决的问(wen)题。《河南省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》的出台，正是(shi)为了在地方层面上加强对规范性文件的备案审查，维护法治统一，保护公民、法人及(ji)其他组织的合法权益(yi)。

建(jian)议

基层立法联(lian)系点建(jian)立规范性文件定期评估(gu)和清理机制(zhi)

基层立法联(lian)系点是(shi)我国民主立法的“民意(yi)直通车”，《决定》对发挥基层立法联(lian)系点作用，提升(sheng)备案审查民主含量和质(zhi)量也(ye)提出要求，明(ming)确“发挥基层立法联(lian)系点民意(yi)直通车作用，深入基层了解法规、司法解释实施(shi)情(qing)况和存在的问(wen)题，听取(qu)基层群众的意(yi)见建(jian)议，提升(sheng)备案审查民主含量和质(zhi)量。”

南都记者了解到，2024年5月，全国人大常委会法制(zhi)工作委员会向各基层立法联(lian)系点发函，就法规、规章、司法解释和其他规范性文件在基层的实施(shi)情(qing)况和存在问(wen)题听取(qu)意(yi)见建(jian)议。目前，44个基层立法联(lian)系点均书面反馈有关(guan)情(qing)况和意(yi)见建(jian)议。

有联(lian)系点提出，基层规范性文件在制(zhi)定程(cheng)序、文件内容(rong)等(deng)方面存在一些问(wen)题。例如(ru)，制(zhi)定主体(ti)方面，基层规范性文件的制(zhi)定主体(ti)众多且不规范。有的规范性文件以协调机制(zhi)办(ban)公室、专班办(ban)公室、领导(dao)小组办(ban)公室等(deng)名义制(zhi)发；制(zhi)定程(cheng)序方面，有的规范性文件制(zhi)定过程(cheng)中征求意(yi)见程(cheng)序不规范，存在广泛性、代表性、针对性不足，公众参与度不高，参与者走过场，群众“被代表”等(deng)问(wen)题；文件内容(rong)方面，基层规范性文件总(zong)体(ti)偏多，内容(rong)重复性高。有的规范性文件内容(rong)存在超越(yue)权限、违法增加公民和企业(ye)义务、违法设定行(xing)政(zheng)处(chu)罚事项、补贴政(zheng)策(ce)违反公平竞争原则等(deng)问(wen)题。

对此，不少联(lian)系点对加强规范性文件制(zhi)定工作提出意(yi)见建(jian)议。如(ru)加强规范性文件“事前规范”，出台规范性文件制(zhi)定管理的有关(guan)规定，明(ming)确制(zhi)定主体(ti)清单，制(zhi)定年度工作计划，从(cong)源头上防止“带病文件”“奇葩文件”出台。还有建(jian)议称(cheng)，加强规范性文件“事中审查”，改进规范性文件征求意(yi)见工作，完善公众参与机制(zhi)，健全提前介(jie)入机制(zhi)，建(jian)立制(zhi)定机关(guan)与其他部门、专家联(lian)合审核机制(zhi)，提升(sheng)规范性文件质(zhi)量。此外，也(ye)有立法联(lian)系点建(jian)议，加强规范性文件“事后监督”，及(ji)时通过政(zheng)府公报、新(xin)闻媒体(ti)、报刊电视等(deng)方式(shi)向社会公布规范性文件，加大规范性文件备案审查力度，建(jian)立规范性文件定期评估(gu)和清理机制(zhi)，及(ji)时清理废止过时的规范性文件。

链接　　什么是(shi)“小备案审查法”？

2023年12月29日(ri)，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过《全国人大常委会关(guan)于完善和加强备案审查制(zhi)度的决定》，因具有法律性质(zhi)，但又(you)非一部典型的法律，《决定》又(you)被称(cheng)为“小备案审查法”。

“小备案审查法”实施(shi)一年以来，备案审查制(zhi)度建(jian)设也(ye)迈入新(xin)阶段。12月19日(ri)，全国人大常委会法制(zhi)工作委员会举行(xing)记者会，发言人王翔(xiang)介(jie)绍立法工作有关(guan)情(qing)况时称(cheng)，为加强备案工作，法工委推动(dong)全国31个省级法规规章规范性文件数(shu)据库全部建(jian)成使用，将各类规范性文件纳入备案审查范围。此外，法工委还首次将常委会组成人员对2023年备案审查工作情(qing)况报告的审议意(yi)见连同(tong)报告，一并交(jiao)由(you)有关(guan)制(zhi)定机关(guan)研究处(chu)理，推动(dong)解决有关(guan)问(wen)题。

王翔(xiang)介(jie)绍，备案审查作为一项具有中国特色的宪法监督制(zhi)度，是(shi)人民代表大会制(zhi)度的重要组成部分，是(shi)宪法监督的主要内容(rong)和重要抓(zhua)手，承担着保证党中央决策(ce)部署贯彻(che)落实，保障(zhang)宪法法律实施(shi)，维护国家法治统一，保护公民、法人合法权利(li)的重要使命。

采写：南都记者 刘(liu)嫚 发自北京